金牛策略如何适应和推动数字经济发展

　　□ 杨成长龚芳方思元

　　□ 近年来，数字经济正迅速崛起，成为新一轮区域发展分化和追赶的主战场。对于地方而言，能否抓住数字经济的发展机遇，将在很大程度上影响未来二三十年的区域竞争地位

　　□ 作为数字经济与实体经济融合的关键环节，“应用场景”将成为更多地方发展数字经济可行的切入点。各地可立足自身禀赋，在农业、工业、服务业等领域因地制宜打造一批贴近需求、可复制、可推广的数字化应用场景

　　□ 数据作为数字经济的核心要素，不仅是支撑全链条运转的基础，更是决定一个地区在数字化浪潮中能否把握主动权的关键资源。建议不同类型的地区应结合自身资源禀赋，在数据要素的不同环节精准布局，构建差异化的发展路径

　　□ 在推进传统产业和中小企业数字化改造的过程中，各地特别是基层普遍面临诸多现实困难。建议在“十五五”规划编制过程中，各地尤其是基层找准数字化转型的难点，迎难而上，主动攻克企业数字化转型这块“硬骨头”

　　□ 数字化治理不仅是一种技术手段，它还通过重塑地方治理理念，推动政府职能从被动监管向主动服务转变，切实提升治理现代化水平。建议各地以数字化转型为契机，优化内部组织结构，推动扁平化、流程化、平台化治理模式建设，全面提升政务服务效能与治理能力

　　“十四五”期间，我国数字经济保持年均两位数增长，增加值占GDP的比重已攀升至四成，成为稳增长、扩内需、促创新的重要引擎。数字化程度的快速提升，不仅重塑了产业结构，也在悄然改变经济运行和政府治理方式。对各地方来说，传统的一些规划理念、发展思路和管理方式，正面临数字经济的深刻挑战。“十五五”时期，我国数字经济将进入高质量发展的关键阶段。建议各地在编制“十五五”规划时，积极理解数字经济，适应数字变革，找准发展抓手，推动数字治理，形成与数字经济发展相适应的理念体系和工作方法，充分释放数字经济对地方经济转型和社会治理现代化的巨大赋能效应。

　　一、数字经济发展需要新的规划理念、发展理念与管理理念

　　近年来，随着数据要素流通速度加快、平台经济迅猛扩张、产业数字化转型加速，数字经济正迅速崛起，成为新一轮区域发展分化和追赶的主战场。不同区域在数字基础设施覆盖、数据资源整合、平台型企业培育、数字产业体系建设等方面的发展差异日渐显现。这些差异正逐步成为重塑区域经济格局的决定性因素。对于地方而言，能否抓住数字经济的发展机遇，将在很大程度上影响未来二三十年的区域竞争地位。

　　（一）数字经济不同于传统的实物经济和服务经济，对地方经济治理提出新挑战

　　当前我国经济形态日益丰富，正加速从过去以实物经济形态为主向实物经济、服务经济、数字经济三大形态并存转变，并且服务经济、数字经济的占比正在不断提升。这三种经济形态在特征、逻辑和发展方式上有明显差异。

　　实物经济的典型特征是“有形”，以实物产品的生产、加工、流通为核心，主要依赖要素投入与规模化扩张，通过产业集聚、基础设施完善等提升效率。地方普遍以园区建设、招商引资和产业链布局为主要抓手促进实物经济发展，形成了较为成熟的发展模式。

　　服务经济则更具“人本属性”，高度贴近人的多样化需求，依托人口集聚与商业环境的协同发展，以人流带动服务业态布局。近年来，部分城市通过高品质的城市更新、场景化运营和文旅融合发展，有效激活了服务经济的多元活力，但仍有一些地区缺乏系统性的服务经济治理理念与适应性的政策工具，还处于持续探索的阶段。

　　数字经济以数据、算法、平台为核心要素，打破了传统产业的线性结构和地理边界，以更加扁平化、网络化、流量化的方式，全方位地渗透到经济社会的各个领域。其不仅深度嵌入生产体系、流通体系和消费体系，还重塑了供给方式、交易机制乃至价值分配方式。目前，如何顺应数字经济的发展趋势，构建与之匹配的治理结构与政策体系，已成为地方能否实现“换道超车”的关键所在。

　　（二）数字经济对地方政府工作提出五大系统性重塑要求

　　地方在发展时，常常面临“发展什么、怎么发展、靠谁发展、如何监管、如何服务”五大核心命题。数字经济带来的全新挑战，对地方的发展思路、治理模式和服务能力均提出了更高要求。

　　第一，数字经济与传统的上中下游产业体系存在根本差异。数字经济的产业结构表现为“三段式”，包括“核心产业、转化平台、应用场景”。其中，核心产业提供基础技术和数据，转化平台构建底层技术和应用之间的桥梁，应用场景实现数字经济与实体经济的融合。当前，在数字经济产业结构深度调整的背景下，各地如何因地制宜、科学布局数字经济产业，是在发展数字经济时要回答的第一个问题。

　　第二，数字经济以数据为核心生产要素，数据成为连接生产、流通、消费的关键纽带，谁掌握了数据，谁就掌握了产业发展的主动权。在数据成为关键战略资源的趋势下，各地如何挖掘和放大本地数据要素的比较优势，是做强数字经济产业的重要基础。

　　第三，数字经济具有显著的效率优势，是企业实现精细化管理和柔性生产的重要支撑。目前，中小企业数字化改造已进入“深水区”，在技术能力和转型动力面临双重压力的背景下，各地如何构建有效机制，进一步破解中小企业“不会转，不敢转，转不起”的难题，是推动地方经济数字化的重要抓手。

　　第四，数字经济的贯通性、流动性与流量聚集性，正在深刻重塑市场竞争结构，不仅颠覆了传统上对垄断的认知，还重构了平台在资源配置中的功能角色。各地如何创新监管思路和管理方式，构建与数字经济相适应的市场治理机制，是推动地方数字经济发展的重要保障。

　　第五，数字经济也对政务服务的方式、效率与逻辑提出全新要求。在政企协同日益数字化的背景下，各地如何通过政务服务的深度变革，更好支撑经济数字化和社会数字化的全面跃升，是新时期地方政府治理面临的一大难题。

　　上述这些问题既是数字经济背景下地方面临的时代课题，也是地方在编制“十五五”规划时，亟需系统思考与前瞻部署的重点方向。

　　二、适应数字经济产业结构新特征，科学布局“三段式”重点环节

　　（一）数字经济推动产业结构发生深层次、系统性变革

　　数字经济打破了传统产业对物理空间和线性链条的依赖，依托数据流、算法和平台架构重构了产业运行逻辑，使价值创造从垂直分工转向平台协同和跨界融合，从而催生出以核心产业、转化平台和应用场景为主的“三段模式”。对于地方而言，无论围绕这一结构的哪个环节进行布局，都有巨大的发展空间和战略价值。

　　其中，“核心产业”和“转化平台”是数字经济的引擎，具备引领技术突破和产业演进的能力，呈现出高度集聚性与协同性特征，带动作用最为明显。例如，浙江在信息化早期就敏锐捕捉到发展互联网经济的趋势，逐步培育起以电子商务、云计算、数字内容等为代表的核心数字产业和各类平台，形成了较为完善的主导产业体系。

　　然而，发展“核心产业”“转化平台”需要强大的技术基础、资本支撑和人才积累，并非所有地区都具备这些发展条件。相比之下，作为数字经济与实体经济融合的关键环节，“应用场景”将成为更多地方发展数字经济可行的切入点。各地可立足自身禀赋，在农业、工业、服务业等领域因地制宜打造一批贴近需求、可复制、可推广的数字化应用场景。这不仅有助于带动传统产业升级、释放市场活力，而且将推动形成跨领域融合、系统性创新的新格局。

　　（二）打破“唯核心产业”导向，因地制宜发展数字经济

　　过去，部分地方在推动数字经济发展的过程中，存在将“发展数字经济”简单等同于“发展数字核心产业”的情况，一哄而上地布局新型电子元器件、通信设备、数据中心、云计算等核心产业。这种做法一方面导致部分地区投入巨大，却难以实现产业集聚和转化，成为“政绩工程”或“形象工程”；另一方面，由于数字经济应用场景的培育没有结合本地实际推进，数字技术难以真正融入企业生产和社会生活，产业发展缺乏实际落地的市场空间和社会需求。在“十五五”时期，各地应更加注重差异化定位和可行性评估，因地制宜谋划数字经济发展路径。

　　对于数字经济基础较好的地区，建议在已有技术、人才、平台、资本等优势基础上，以集群化思维统筹推进核心产业和转化平台建设，强化龙头企业带动、创新资源集聚与制度试点，推动形成具有全国影响力的数字经济集聚区。

　　对于大多数数字经济发展基础相对薄弱的基层地区，则需要转变思路，充分发挥比较优势，把发展重心放在数字技术和应用场景的结合上，聚焦本地特色产业和社会治理痛点，围绕农业数字化、制造业智能化、商贸流通数字化等领域，打造一批切实可行的数字化应用场景。例如，可在农业县区推广智能农业、数字农贸、农村电商；在特色文旅资源丰富的地区，可建设线上线下融合的智慧旅游场景；在商贸基础较好的城镇建设数字商圈，搭建数字营销、智慧导购、线上交易等平台；在物流节点地区布局智慧物流场景，推动供应链协同与物流数据精准对接，以实际应用场景吸引企业、激活产业、聚集人气，真正将数字经济落实到本地经济社会发展中。

　　三、把握数据要素流动性特征，构建地方数字经济差异化优势

　　（一）数据要素的空间可转移性为传统落后地区带来了发展新机遇

　　数字资源作为新型要素，其空间可转移特性显著拓展了区域发展的战略空间。一方面，交通枢纽城市、人流密集城市、算力调度中心城市以及能源枢纽等城市，因其数据资源丰富，在数据采集和算力支撑等方面具备天然优势，能够在全国数据资源配置体系中占据关键位置。另一方面，对于数据资源匮乏、数字产业基础相对薄弱的地区，只要能够准确识别和发挥自身在自然环境、能源成本、空间承载力等方面的相对优势，聚焦数据存储、处理、调用等环节精准发力，同样有机会实现“逆势突围”。以贵阳为例，作为西部城市，其凭借优良的生态环境、凉爽的气候和较低的能源成本，率先布局大数据中心建设，积极引进云计算和数据存储企业，推动数字基础设施集聚，最终形成了具有全国影响力的大数据产业集群。

　　（二）用好地方资源禀赋，在数据要素环节上寻找突破口

　　数据作为数字经济的核心要素，不仅是支撑全链条运转的基础，更是决定一个地区在数字化浪潮中能否把握主动权的关键资源。建议不同类型的地区应结合自身资源禀赋，在数据要素的不同环节精准布局，构建差异化的发展路径。

　　在数据流量资源丰富的枢纽型城市，建议强化数字网络设施的共享利用，打通数据流通的瓶颈，建设高标准的数据交易所和数据要素市场，建立数据确权、交易定价和风险管控机制，提升区域数据吸纳、处理和再分配能力。

　　在数据资源相对缺乏的地区，建议积极转变发展思路，立足地方能源、生态环境、空间承载等特色优势，聚焦算力基础设施、数据存储服务等关键环节，打造数据资源的承载地与数字算力服务区。例如，内蒙古、新疆、青海等能源大省，具备丰富的风能、光伏等绿色能源资源，可依托“东数西算”工程布局绿色算力基础设施，探索“能源—算力—数据”联动发展路径，推动传统能源优势向数字基础能力转化，打造绿色能源驱动的数字产业集群，为东部人口密集地区的数字企业提供清洁、低成本、稳定的算力服务。贵州、青海、西藏、云南等部分地区，具备气候冷凉、地质稳定、水资源相对充沛等天然优势，适合发展数据存储、灾备服务等能耗和高安全性要求较高的数据基础产业。这类地区可重点承接“冷数据”存储、灾备服务、政府数据异地部署、政务云备份等需求，构建数据安全后方和算力后端枢纽。

　　四、以中小企业数字化改造为抓手，提升地方经济发展效率

　　（一）推动企业数字化，特别是中小企业的数字化，是地方政府推动区域经济数字化的核心抓手

　　在当前竞争日益激烈的环境下，提升企业竞争力已成为地方经济发展的核心课题。企业竞争力的提升有两个关键路径：一是依托核心技术突破形成技术优势，通过提高产品性能、优化工艺流程、强化知识产权保护，构筑技术壁垒和差异化竞争力。二是通过数字化转型构建新型竞争力，依托数据驱动和数字技术优化运营效率、提升用户响应能力、降低边际成本，形成贯穿生产、管理和服务全流程的系统性优势。

　　相比技术突破路径，数字化改造路径更灵活、投入更低、见效更快，是当前大多数中小企业提升竞争力的现实选择。近年来，江浙地区的中小企业积极拥抱数字化转型，从生产制造到经营管理，从供应链协同到客户服务，全面导入信息技术和智能工具，实现了成本控制、效率提升和服务升级的深度融合。近年来，尽管面临土地、人工等要素成本上升的压力，江浙地区的中小企业依然凭借较强的数字基础与主动转型意识，在全国保持较强的竞争优势。这充分说明数字化能力已成为决定企业竞争力的核心因素。

　　（二）迎难而上，系统推进中小企业数字化转型

　　在推进传统产业和中小企业数字化改造的过程中，各地特别是基层普遍面临诸多现实困难。一方面，由于受资金、人力、技术储备等条件限制，不少中小企业存在“不敢转、不会转、转不起”的问题；另一方面，地方的政策扶持和资源投入大多落在龙头企业和少数新兴产业，中小企业的数字化需求难以得到有效满足，进而导致产业链整体的数字化水平偏低。建议在“十五五”规划编制中，各地尤其是基层应找准数字化转型的难点，迎难而上，主动攻克企业数字化转型这块“硬骨头”。可遵循分类施策原则，明确重点行业和重点企业，针对不同行业、不同企业数字化改造的实际需求，制定差异化的推进策略和配套措施，避免“一刀切”式的政策简单套用。同时，积极借鉴江浙地区在支持企业数字化转型方面的经验，采取务实有效的“三步走”路径，稳扎稳打，引导并协助企业逐步完成转型。

　　首先，统筹财政资源，联合专业的数字服务机构或高校研究团队，免费或低价为企业提供数字化转型的诊断服务，明确企业的数字化短板、转型需求和可行路径，消除企业“不会转”的难题。

　　其次，积极打造适配不同类型企业的数字化改造典型案例，让企业“看得见，摸得着”，帮助企业根据自身实际选择合适的数字化模式，逐步提升本地企业的转型信心，切实破解企业“不敢转”的难题。

　　最后，建立清晰有效的数字化转型方案和政策支持体系。通过专项资金支持、技术服务平台搭建、税收优惠和贷款贴息等多种方式，鼓励企业在设备更新、软件投入、人才培训等方面加大投入，切实降低企业数字化转型成本，破解企业“转不起”的困境。

　　五、适应数字经济新特点，完善地方数字经济监管理念和方式

　　（一）数字经济下企业商业模式和市场竞争呈现三大根本性变化

　　第一，数据驱动型产业天然具有规模报酬递增、边际成本趋零和网络聚集效应等特性，强化了行业的自然垄断属性，形成“赢家通吃”的市场格局，挑战传统反垄断监管思路。

　　第二，在平台经济主导下，原有的单边市场交易结构被平台型双边市场所取代。平台不仅作为中介连接供需两端，还通过掌握算法分配和流量分发机制，在定价过程中居于核心主导地位，引致价格内卷，使传统以单边市场为基础的价格监管难度明显提高。

　　第三，数字经济催生了贯通型、多业态融合的平台生态。金融、文旅、教育、医疗等多元业态可在同一平台上实现深度集成，产业边界日益模糊。这种变化打破了传统按主营业务划分的监管框架，带来竞争规则与治理逻辑的根本转变。

　　（二）革新理念，开放思路，积极应对数字经济监管难题

　　在数字经济时代，基层应进一步拓宽思路，主动适应新模式和新业态的发展趋势，在机制试点、规则探索、平台管理、数据安全等方面积极探索，推动形成契合本地产业结构和发展阶段的数字治理模式，确保在产业变革中不失位、不缺位，避免陷入无所适从的被动局面。

　　一方面，建议创新监管思路。传统基于产业链线性结构的分行业监管方式，难以适应数字平台横跨多业态、多场景的新模式。建议地方以平台为核心，以生态为对象，以场景为抓手，推动行业监管向生态治理转变。例如，在监管网约车平台时，不仅要审查平台资质，还要对司机、车辆、数据合规性等环节进行系统管理，包括关注其算法机制是否公平、数据收集是否合规等。

　　另一方面，应同步推进监管方式的创新升级。虽然产业数字化进程不断加快，但不少地方的监管手段仍停留在传统模式，数字化水平偏低，常常陷入补漏洞、被动应对的困境。地方特别是基层要加大数字监管基础设施建设，积极引入大数据、人工智能、区块链等新技术，打造数字化、一体化的智能监管平台，实现对重点平台、敏感交易、异常行为的实时监测和动态响应。

　　六、以政务数字化为牵引，全面提升地方政府数字化治理水平

　　（一）政务服务数字化是进一步撬动经济社会数字化转型的重要支点

　　经济数字化、社会数字化、政务数字化是数字经济发展的三大核心体现。作为连接政府系统与企业、社会的重要纽带，政务数字化既是政府治理体系现代化的必然要求，更是推动经济运行机制和社会治理模式数字化转型的关键力量。

　　例如，在税收征管领域，借助大数据、电子发票、实时结算等手段，能够实现交易行为的全过程记录与自动核验，显著提升征管效率，减少人工介入所带来的误差与漏洞，有效降低偷漏税、重复报税等问题的发生概率。

　　在市场监管领域，通过运用物联网监测、算法识别、数据建模等技术，不仅可以减少线下抽查的人力成本，还能对重点行业和重点企业实现动态监测、风险预警和精准干预，显著提升监管的科学性和有效性。

　　在生态环保方面，通过联网传感器、遥感数据与企业排放系统的数据集成，可实现污染源在线监测、生态指标自动预警、治理成效动态评估，显著提升生态治理的科学性与时效性。

　　可以说，数字化治理不仅是一种技术手段，它还通过重塑地方治理理念，推动政府职能从被动监管向主动服务转变，切实提升治理现代化水平。

　　（二）构建与经济数字化、社会数字化高度适配的政务服务新模式

　　过去，一些地方政府在推进政务数字化过程中普遍存在两方面问题：一是“数据孤岛”现象。各部门分级负责本地区本部门平台系统建设、安全保障和运营管理，经费也由各级财政负责，各部门的信息系统基本处于相互独立、分散开发的状态。二是“系统老化”问题。部分地方仍使用低版本浏览器和操作系统，政务系统兼容性差、体验感弱，影响服务效率和群众获得感。

　　在当前阶段，为进一步推进政务数字化，建议：首先，实现数据、系统和平台的一体化整合，加快建设统一的政务云平台、数据中台和智慧城市操作系统；打破信息壁垒，实现政务数据跨层级、跨部门、跨区域共享。

　　其次，以政务服务全流程线上化为切入点，加快推动传统行政流程向线上化、系统化、实时化的数字化流程转变。同时，必须注意的是，当前不少线上化政务服务与企业实际需求不匹配，导致不少企业在办理业务时出现“数据跑十次、最后人再跑一次”的情况。要特别重视政务服务与企业数字平台的数据接口对接，提升政务服务的适配性和支持力。

　　最后，推动政府组织模式与运行机制的系统性变革。数字化不仅是技术问题，更是治理理念与体制机制的再造。建议地方以数字化转型为契机，优化内部组织结构，推动扁平化、流程化、平台化治理模式建设，全面提升政务服务效能与治理能力。

　　数字经济将成为“十五五”时期区域经济发展的重要分水岭。围绕数字经济的新特征和新要求，建议各地积极转变发展思路，在“十五五”规划中系统性地部署和回答以下问题：如何布局数字经济核心产业及核心产业上的关键环节；如何找准地方发展数字经济的抓手；如何完善数字经济监管及如何提升政务治理数字化水平等问题。通过革新规划理念、创新发展思路，助力地方经济发展实现换道超车。

　　（杨成长系全国政协委员、申万宏源研究首席经济学家；龚芳系申万宏源研究政策研究室主任、首席研究员；方思元系申万宏源研究高级研究员）